Me Hervé RAHON

Avocat en droit administratif

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Me Hervé RAHON, avocat en droit administratif

Me RAHON, avocat en droit administratif, vous accompagne devant toutes les juridiction administratives.

 

Le droit administratif recouvre 3 types de contentieux.

 

A – Le contentieux de la légalité

Ce contentieux regroupe 3 catégories de recours :

  • le recours pour excès de pouvoir
  • le recours en appréciation de légalité
  • le recours en déclaration d’inexistence.

1) Recours pour excès de pouvoir

Edouard Laferrière, vice-président du Conseil d’Etat indiquait que le recours pour excès de pouvoir « est un procès fait à un acte » mais il s’agit également d’une action entre deux parties –l’administration et un administré –

Dans le cadre de ce recours, le requérant demande l’annulation d’un acte, qu’il estime contraire aux normes juridiques qui lui sont supérieures. Le juge de l’excès de pouvoir apprécie la légalité de l’acte.

Si l’acte attaqué est effectivement contraire à ces normes, le juge l’annulera, sans considération du comportement des personnes concernées. En outre, le juge ne fera rien d’autre que prononcer cette annulation.

Le recours pour excès de pouvoir est ouvert contre toute décision administrative.

 

2) Recours en appréciation de légalité

Le recours en appréciation de légalité est nécessairement lié à une instance pendante devant le juge judiciaire. Dans cette hypothèse, le juge judiciaire est bien compétent pour juger l’affaire dont il a été saisi, mais la résolution du litige principal suppose que soit tranchée au préalable une difficulté sérieuse relative à la légalité d’un acte administratif. Cette difficulté sérieuse constitue une question préjudicielle qui impose en principe au juge judiciaire de surseoir à statuer et de renvoyer cette question au juge administratif.

Ce recours est recevable non seulement à l’égard des actes administratifs règlementaires ou individuels, mais il peut également s’appliquer à des actes unilatéraux sans caractère décisoire, ainsi qu’à des contrats.

A la différence du recours pour excès de pouvoir, le recours en appréciation de légalité, ne conduit pas à l’annulation de la décision en cause. Le juge se borne à déclarer que l’acte est légal ou illégal et c’est au juge judiciaire qu’il appartiendra d’en tirer toutes les conséquences dans le cadre de l’instance qui reprendra devant lui.

 

3) Recours en déclaration d’inexistence

Très rarement mis en œuvre, le recours en déclaration d’inexistence a pour objet de faire juger qu’en raison de la gravité des irrégularités entachant la décision attaquée, celle-ci n’a aucune existence juridique.

Il s’agit bien d’un contentieux objectif, puisqu’il s’agit d’apprécier la légalité d’un acte administratif. Toutefois, le juge ne prononce pas l’annulation de l’acte, puisqu’il se borne à en constater l’inexistence en le déclarant nul et non avenu.

 

B – Le contentieux de pleine juridiction

Dans ce cadre, le juge a le pouvoir d’aller plus loin qu’une simple annulation. Il peut en effet prononcer des condamnations pécuniaires, mais il peut surtout substituer sa propre décision à celle qui est attaquée, ce qui conduit le professeur René Chapus à considérer que « le plein contentieux est aussi hétérogène qu’est homogène le contentieux de l’excès de pouvoir ».

En matière de responsabilité et en matière contractuelle notamment, il s’agit manifestement, pour le requérant, de se voir reconnaître un droit. Il s’agit donc d’un recours subjectif.

En revanche, le plein contentieux présente un caractère objectif dans le cadre de certains contentieux spéciaux, comme le contentieux électoral, le contentieux fiscal ou encore le contentieux des pensions civiles et militaires de retraite. S’il s’agit bien ici de questions de légalité, les recours concernés sont rangés dans la catégorie du plein contentieux au regard des pouvoirs conférés au juge qui peut faire plus qu’annuler la décision contestée en prenant une décision positive.

Il faut aussi relever, qu’à la différence du juge de l’excès de pouvoir, le juge du plein contentieux doit se prononcer sur les droits des intéressés « d’après l’ensemble des circonstances de fait dont il est justifié par l’une et l’autre des parties à la date de sa propre décision »

Enfin, se rattache au contentieux de pleine juridiction le recours en interprétation qui a pour objet d’obtenir du juge qu’il se prononce sur le sens qui doit être donné à un acte administratif obscur. Ce recours peut être exercé à titre principal – ce qui le différencie du recours en appréciation de légalité- ou de façon incidente, lorsqu’il est lié à une instance judiciaire en cours.

 

C – Le contentieux répressif

Ce contentieux présente un caractère marginal par rapport au contentieux de la légalité et au contentieux de pleine juridiction. Il est quantitativement moins important et il ne concerne pas un recours dirigé contre un acte mais des poursuites dirigées contre des personnes en vue du prononcé de sanctions. Le contentieux répressif concerne principalement le contentieux des contraventions de grande voirie.

Se rattache également à cette catégorie le contentieux répressif des juridictions financières (Cour des comptes, chambres régionales des comptes, Cour de discipline budgétaire et financière).

Enfin, relèvent du contentieux répressif les juridictions professionnelles, lorsqu’elles prononcent des sanctions disciplinaires professionnelles.

 

La décision et les délais de recours.

Le juge administratif ne peut en principe être saisi d’un recours que contre une décision, expresse ou implicite, ce qui aura pour effet de lier le contentieux. Cette règle est énoncée par l’article R. 421-1 du Code de justice administrative qui précise que « la juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ».

La règle de la décision préalable a vocation à s’appliquer dans le cadre du contentieux de l’excès de pouvoir, ce qui ne pose guère de difficultés, mais également, ce qui est moins évident, en matière de contentieux de pleine juridiction.

Le recours n’est donc recevable que dans un délai de deux mois suivant l’accomplissement des formalités de publicité exigées : publication, affichage ou notification (Code de justice administrative, art. R. 421-1).

Le délai est franc, ce qui veut dire que ne sont pas pris en compte ni le jour où commence à courir le délai, ni celui auquel le délai cesse de courir. Le calcul se fait de quantième à quantième. Exemple : Un décret paraît au Journal officiel le 1er janvier 2014. Le délai court à compter du 2 janvier à 0 heures. Les deux mois sont achevés le 1er mars à 24 heures, mais le recours est recevable jusqu’au 2 mars à 24 heures. Dans le cas où ce jour est un dimanche ou un jour férié, le délai est prolongé jusqu’au premier jour ouvrable suivant à 24 heures. Cependant, pour le cas des décisions implicites de rejet, le délai court à compter du lendemain du jour où est intervenue la décision. Dans le cas de non accomplissement des formalités de publicité, le délai de recours contentieux demeure perpétuellement ouvert. Il en va de même, pour les actes individuels uniquement, lorsque la notification de la décision ne mentionne pas les délais et les voies de recours ouverts aux requérants (Code de justice administrative, art. R. 421-5).

En matière de dommages de travaux publics, la dispense de décision préalable conduit à considérer que les recours sont recevables sans condition de délai, sous réserve de l’application de prescription quadriennale.

Il faut également relever que le délai du recours contentieux peut être prorogé du fait d’un recours gracieux ou hiérarchique exercé dans le même délai que le recours contentieux. La prorogation ne peut cependant jouer qu’une seule fois.

La procédure d’instruction est secrète, écrite, inquisitoriale et contradictoire.

La procédure administrative contentieuse est essentiellement une procédure écrite. Elle donne lieu à la rédaction de mémoires qui sont échangés par les parties. Toutes les pièces doivent figurer dans le dossier, les plaidoiries et les observations orales à l’audience ne pouvant que développer le contenu de ces pièces.

L’affaire est appelée à l’invitation du président de formation, par le greffier d’audience. Cet appel consiste en l’énoncé des références du dossier, des noms des parties et le cas échéant de leur mandataire assorti de la mention de leur présence ou absence.

 

Les voies de recours

Les deux principales voies de recours sont l’appel et la cassation. Elles coexistent avec des voies de recours spéciales.

 

A – Le recours en appel

L’appel doit être formé dans un délai de deux mois contre les jugements rendus en premier ressort, devant une cour administrative d’appel ou devant le Conseil d’Etat (Code de justice administrative, art. R. 811-2).

Ce délai court contre toute partie à l’instance à compter du jour où la notification a été faite à cette partie dans les conditions prévues aux articles R. 751-3 et R. 751-4-1 du Code de justice administrative. Il a un effet dévolutif, ce qui signifie que le juge d’appel est saisi de l’ensemble du litige et qu’il va juger une seconde fois avec les mêmes pouvoirs que le premier juge. Il s’agit d’une conséquence du principe de double degré de juridiction.

Toutefois, la mission du juge d’appel ne se limite pas à cette fonction. En effet, le juge d’appel, selon l’expression du professeur Chapus, exerce deux missions complémentaires : il juge le jugement et il rejuge le litige.

En effet, d’une part, il vérifie la régularité de la décision rendue. Sur ce point, les irrégularités peuvent concerner une erreur sur la compétence, c’est-à-dire des hypothèses dans lesquelles les premiers juges se sont déclarés à tort compétents ou incompétents. L’erreur peut également porter sur la recevabilité du recours, par exemple lorsque la demande du requérant a été présentée après l’expiration du délai de recours contentieux. Peuvent également être sanctionnées des irrégularités dans la composition de la formation de jugement, la violation du principe du contradictoire, etc. D’autre part, le juge d’appel rejuge le litige, c’est-à-dire qu’il va connaître de l’ensemble des éléments de droit et de fait qui ont déjà été soumis aux premiers juges.

A partir de là plusieurs cas de figure sont susceptibles de se présenter. Le juge d’appel peut d’abord estimer que la première décision est régulière. Il fait alors jouer l’effet dévolutif de l’appel et rejuge l’affaire sur le fond. Il peut ensuite estimer que le premier jugement est irrégulier, ce qui va conduire à son annulation.

 

B – Le recours en cassation

Alors que la compétence d’appel appartient aux cours administratives d’appel et au Conseil d’Etat, celle de juge de cassation n’appartient qu’au Conseil d’Etat, juridiction suprême de l’ordre administratif. Il convient d’examiner la question de l’exercice du recours en cassation, avant d’évoquer les moyens de cassation et la décision du juge de cassation.

Le recours en cassation est ouvert de plein droit contre toutes les décisions des juridictions administratives, ce qui veut dire que ce recours est ouvert même si aucun texte ne le prévoit, sauf pour ce qui concerne les décisions du Conseil d’Etat et des juges statuant en premier ressort dans les cas où leurs décisions peuvent faire l’objet d’un appel.

Toutefois, pour qu’un jugement fasse l’objet d’un examen par le juge de cassation, il doit passer par le filtre de la procédure préalable d’admission prévu par l’article 11 de la loi n° 87-1127 du 31 décembre 1987, cette procédure étant exercée non plus, comme cela était le cas à l’origine, devant une commission spéciale, mais devant chacune des sous-sections depuis le décret n°97-1177 du 24 décembre 1997 (Code de justice administrative, art. R. 822-1 s.). La non-admission doit être justifiée soit par l’irrecevabilité du recours, soit par l’absence de moyens sérieux dans le pourvoi (Code de justice administrative, art. L. 822-1).

Pour être recevable, le recours en cassation doit être exercé dans un délai qui est en principe de deux mois à compter de la notification régulière de la décision contestée.

Le juge de cassation rejette le pourvoi en cassation ou il annule le jugement attaqué.

Dans le second cas, il dispose d’une alternative : il peut renvoyer le litige ou décider de le retenir.

En toutes hypothèses, le recours à un avocat maîtrisant la matière est indispensable ou très fortement conseillé.

 

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